На мартовском Пленуме Верховный Суд России выступил в защиту собраний. Кандидаты ответят за шоколадки для детей избирателей
Не смотря на конституционную значимость выборов, задача разъяснения судам затруднений избирательного законодательства не была для Верховного Суда первоочередной, потому соответствующее постановление Пленума появилось спустя 10 лет после принятия современного закона о выборах (Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Верховный Суд дал полезную классификацию подлежащих обжалованию видов волевых актов избирательных комиссий. Подход в целом совпадает с ранее заявленным в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 2 от 10 февраля 2009 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». Помимо собственно окончательных решений, принятых коллегиально и облеченных в установленную форму (здесь важным является слово «окончательный»), обжалованию подлежат действия избирательной комиссии и бездействие избирательной комиссии.
Вопрос о правовой природе и возможности обжалования указаний, распоряжений и документов, подписанных должностными лицами избирательных комиссий, членами избирательных комиссий, но не принимавшихся коллегиально, вызывает много затруднений. Появлялись, например, письма за подписью членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Пленум в этой связи пояснил, что распоряжение или иное волеизъявление комиссии, либо её уполномоченных членов, даже не облеченные в установленную законом форму, совершенные ими в целях реализации законных полномочий избирательных комиссий, квалифицируются как действие избирательной комиссии и могут быть обжалованы в суд. Таким образом, важно установить в действиях комиссии или её отдельных членов, наличие полномочий и законную цель. Можно предположить, что иные волевые акты не должны порождать правовых последствий. Проблему отграничения предстоит решать судам в конкретных ситуациях.
Мартовский Пленум № 5 говорит о формах бездействия, отдельно выделяя одну из них – уклонение от принятия коллегиальных решений по вопросам компетенции избирательной комиссии. Такие решения избирательных комиссий являются обязательными и необходимыми для обеспечения реализации и защиты прав граждан на участие в выборах и референдумах. Иные формы бездействия, такие как неисполнение избирательными комиссиями текущих полномочий общего характера, Пленум не упомянул, как выходящие за рамки предмета разъяснений.
Много вопросов вызывала разнонаправленная практика избирательных комиссий и судов, связанная с возможностью регистрации кандидатов, чей паспорт обладает признаками недействительности, закрепленными в Положении о паспорте гражданина Российской Федерации от 8 июля 1997 года. Например, за последние 10 лет значительному количеству граждан было отказано в возможности реализовать пассивное избирательное право в связи с проставлением в общегражданских паспортах отметок Федеральной миграционной службы Российской Федерации об аннулировании ранее выданного заграничного паспорта. Настоящим правовым позором для избирательной системы был отказ в 2004 году в регистрации кандидатом на должность президента Чеченской Республики Малику Сайдуллаеву по тому основанию, что в официально выданном действительном паспорте было неверно указано место его рождения: не Чечено-Ингушская республика, а Чеченская Республика. При этом до настоящего времени бюллетень для голосования на избирательном участке можно было получить даже по паспорту гражданина СССР. Мартовский Пленум Верховного Суда поддержал позицию, в соответствии с которой субъективное избирательное право проистекает из доказанного наличия гражданства, а не из наличия непорочного паспорта. Разъяснено также, что и просроченный паспорт не является причиной для отказа в реализации избирательных прав. Очевидно, что при рассмотрении конкретных дел судам предстоит определять степень «дефектности» документа и устанавливать наличие фактических отношений гражданства.
От советского времени нам досталась традиция допущения выдвижения кандидатов для назначения в состав избирательных комиссий собраниями избирателей по месту жительства и по месту работы. Это позволяет без проблем заполнять вакансии подходящими людьми, особенно в ситуациях, когда политические партии активности не проявляют. Часто подобные собрания избирателей проходят прямо по месту их работы в зданиях районных и городских администраций. Верховный Суд здраво рассудил, что праву собраний выдвигать кандидатов должен корреспондировать соответствующий механизм судебной защиты. Теперь разъяснено, что если интерес собрания избирателей назначить своего кандидата в состав избирательной комиссии будет нарушен, собрание вправе обжаловать в суд отказ в таком назначении. Признание за собраниями гражданской процессуальной правоспособности можно назвать настоящим демократическим прорывом, остается только понять, как именно собрания смогут реализовывать свое право на обращение в суд за защитой. Интересно, что закон о выборах говорит о «назначении» в состав избирательных комиссий, а Верховный Суд оперирует понятием «включение».
Много неприятностей участников избирательного процесса связано с предельными сроками обращения в суд и сроками принятия решений об отмене регистрации кандидатов, списков кандидатов. Законом установлено, что такое обращение должно состояться не позднее, чем за восемь дней, а решение может быть принято судом не позднее, чем за пять дней до дня голосования. День голосования приходится всегда на воскресенье. На практике это означает, что последний день обращения всегда пятница, затем следует два выходных дня, а в понедельник нужно закончить дело. При этом в выходные дни разыскать никого невозможно: истребовать доказательства, вручить повестки. Во вторник судьи констатировали смерть процесса. Теперь Верховный Суд разъяснил, что в таких случаях нужно не прекращать производство по делу, а отказывать в удовлетворении заявления. Процессуально более корректный ход, ничего не меняющий в сути происходящего: вовремя обратившийся в суд законопослушный гражданин вполне законно остается без эффективной судебной защиты.
Когда нормы о сроках прописывались, законодатель не смотрел в календарь. При внимательном его изучении приходится признать, что времени на судебную деятельность еще меньше, так как непосредственно перед весенним единым днем голосования есть 8 марта, являющийся нерабочим праздничным днем и в этот день суды работать не обязаны.
Основной причиной отказа в регистрации кандидатам – самовыдвиженцам на муниципальных выборах является признание недействительными или недостоверными подписей избирателей, собранных в их поддержку. Часто в основу таких решений избирательные комиссии кладут произвольно составленные справки экспертов-криминалистов органов внутренних дел, содержащие сомнения в достоверности подписей. Верховный Суд Российской Федерации не нашел причин предъявлять какие-либо формальные требования к привлекаемым избирательными комиссиями почерковедам, в том числе распространять на их деятельность требования Федерального закона № 73-ФЗ «О судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации».
Вряд ли к Верховному Суду можно предъявить претензии – он законов не принимает. Между тем, ни один из органов публичной власти не наделен такой свободой усмотрения, при практически полном отсутствии процедуры и процессуальных гарантий для участников избирательного процесса, какой обладают избирательные комиссии. Именно широкая дискреция без процессуальной формы делает избирательное законодательство на сегодня, пожалуй, самым коррупциогенным. Представляется, что в конституционном процессе гражданин должен иметь не меньше процессуальных гарантий, чем в уголовном, административном или гражданском.
Не обязывает федеральный закон, законы субъектов Российской Федерации, например, вести протоколы заседаний рабочих групп избирательных комиссий по проверке достоверности представленных на регистрацию подписей избирателей, нет требований к кворуму и порядку принятия решений этими органами, нет норм, устанавливающих требования к экспертам-почерковедам (графологам), привлекаемым к проверке подписей и форме их заключений. Раз нет требований, то избирательные комиссии считают себя вправе принимать любые решения «с голоса» и со ссылкой на любые документы, содержащие сомнения и вероятностные выводы экспертов. Страдают от произвола и «неправящие» политические партии, когда праву участвовать в выборах противопоставляется обвинительный уклон в толковании и применении избирательного закона.
Причиной избирательных вольностей, как представляется, является отсутствие понимания того обстоятельства, что избирательное право является частью права конституционного, а санкции избирательного права (отказ в регистрации кандидата, отмена регистрации кандидата) основаны на общих для любого вида юридической ответственности принципах соразмерности и справедливости, должны носить дифференцированный и индивидуальный характер. И здесь в полной мере подлежит применению статья 49 Конституции Российской Федерации гарантирующая всякому лицу, привлекаемому к публично-правовой ответственности, презумпцию невиновности. Соответствующие правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, прецеденты толкования Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод пока игнорируются как в избирательных комиссиях, так и в судах общей юрисдикции. Основным недостатком разъяснений, которые дал Пленум является уклонение от признания дисквалификации кандидатов, списков кандидатов, формой юридической ответственности.
Мартовский, 2011 года Пленум Верховного Суда Российской Федерации № 5 признал за партийными кандидатами право не быть произвольно исключенными из зарегистрированного списка кандидатов. Судам предложено проверять обоснованность и мотивированность соответствующего решения избирательного объединения. Признано, что исключение из списка является санкцией за конкретное правонарушение, допущенное кандидатом в отношении выдвинувшего его избирательного объединения. Пленум разъяснил, что действие или бездействие гражданина должны вступить в конфликт с законными интересами выдвинувшего его избирательного объединения. У любой власти есть границы, даже у судебной. Сложно сказать, насколько обоснованным является вмешательство судебной власти во внутрипартийные дела и как суды намерены оценивать обоснованность и мотивированность решений коллегиальных органов субъектов публичного политического процесса.
Верховный Суд дал также интересное разъяснение по вопросу о подкупе избирателей через вручение подарков, содержащих агитационные материалы, их детям. Судам предписано проверять являются ли родители избирателями соответствующего избирательного округа. Как быть, если ребенок не принес домой, а сразу же съел яблоко или шоколадного мишку и был ли мишка похож на агитационный материал, Пленум не разъяснил. Вполне вероятно, также, что в круг благоприятно воспринявших подношения нужно включить бабушек и дедушек, которые тоже могут оказаться избирателями.
С практической точки зрения представляется важным определение пределов судебного разбирательства по делам об обжаловании решений избирательных комиссии об отказе в регистрации кандидатов, списков кандидатов. Судам указано, что они вправе своим решением возложить на избирательную комиссию обязанность зарегистрировать кандидата, список кандидатов, если в ходе судебного разбирательства не установлены иные основания для отказа в регистрации. Это означает обязанность суда проверить представленные кандидатом для регистрации документы в полном объеме, не ограничиваясь проверкой законности решения избирательной комиссии по заявленным основаниям. По сути, речь идет о возложении на суд по делам данной категории обязанностей избирательной комиссии устанавливать юридические и фактические предпосылки для регистрации. В такой ситуации последующее голосование избирательной комиссии является лишенной какого-либо смысла бюрократической процедурой.
Мартовский, 2011 года, Пленум Верховного Суда Российской Федерации № 5 в завершающем пункте своего постановления предписал судам не оставлять без внимания недостатки в деятельности участников избирательного процесса и давать соответствующие оценки в частных определениях. Представляется важным, чтобы частные определения не только выносились, но и в обязательном порядке публиковались для всеобщего сведения.
