Байкальская собственность
Земли национального парка до сих пор имеют «невнятный» правовой статус.
На протяжении трёх-четырёх последних лет органами прокуратуры Иркутской области передано в суды не менее 70 исков и заявлений, связанных с выявленными нарушениями законодательства в отношении Прибайкальского национального парка. Подавляющее число правонарушений так или иначе связано с использованием и оборотом земель особо охраняемой природной территории.
«Лихие» 1990-е предопределили проблемы, которые мы решаем сегодня», – считает заместитель прокурора Иркутской области советник юстиции Андрей Некрасов. Но, на мой взгляд, к началу 90-х растаскивание прибайкальских земель приобрело массовый характер, а формироваться проблема начала ещё в 1986 году, когда постановлением Совета Министров РСФСР на волне набирающего популярность слова «экология» был образован Прибайкальский государственный национальный парк общей площадью более 400 тысяч гектаров прибрежных байкальских земель. Не только лесных, представляющих собой естественную прибайкальскую природу, но и сельскохозяйственных. 112 тысяч га, на которых было немного пашни, много сенокосов и степей, используемых местным населением в качестве пастбищ, были включены в состав национального парка без изъятия их из традиционного хозяйственного использования. Эти земли, расположенные теперь на особо охраняемой природной территории, по закону сохраняли своё целевое сельскохозяйственное назначение.
О развитии на Байкале туризма устроители первого в России национального парка не забыли. Эта цель указана даже в февральском постановлении Совмина РСФСР 1986 года о создании национального парка. Но думали в то время не столько о глобальном гостиничном туристическом бизнесе, сколько о привычном, традиционном для советского времени пешеходном туризме, который в соответ-ствии с модой и для солидности стали называть экологическим. В первые годы своего существования парк за счёт собственных средств даже обустроил на берегах несколько туристических стоянок: деревянные настилы для палаток, выложенные камнем кострища. А в пади Семёниха, недалеко от Большого Голоустного, и ещё в нескольких местах были построены лёгкие, в форме палаток, фанерные домики, не нарушающие естественности байкальских ландшафтов. Теперь о тех приютах для романтиков с рюкзаками, пожалуй, все забыли. Вместо них на берегах пролива Малое море заборы и разнокалиберные корпоративные туристические объекты.
Ошибка устроителей национального парка, как убеждает сегодняшняя практика, заключалась в том, что земли сельхозназначения включались в состав национального парка без изъятия их из собственности существовавших в то время прибайкальских совхозов. Это сразу породило споры: кто хозяин? кто имеет право запрещать, разрешать, выделять, изымать, продавать? Кто имеет преимущественное право зарабатывать на этих землях деньги...
– Национальному парку как юридическому лицу передали в пользование 305 тысяч гектаров земель лесного фонда, – растолковывает ситуацию Андрей Некрасов. – С этими землями никаких проблем не возникает. Они остаются федеральной собственностью и принадлежат парку. Здесь один хозяин, один собственник. Вся проблема с землями сельскохозяйственного назначения, из которых 110 тысяч га находятся на территории Ольхонского района. Национальный парк ими не владеет, но уполномочен контролировать правильность их использования, так как они включены в его состав. А муниципальным властям это крайне не нравится. В своё время соответствующим министерствам было поручено определить границы этих земель в натуре. Но никто так и не удосужился своевременно провести межевание и установить на них особый режим использования. И претензии теперь предъявить некому, поскольку состав федерального правительства за прошедшее время многократно менялся.
Под шумок началось самоуправство. Кто-то, назвавшись фермером, вспахал кусок реликтовых степей, а потом бросил исковерканную плугом землю, потому что экологически чистые лекарственные растения не захотели расти в песке и камнях. Кто-то из представителей местной власти, проигнорировав национальный парк, «выделил» несколько гектаров на берегу богатому «родственнику» под строительство турбазы с удобствами за забором, а для подстраховки отдал уютный уголок влиятельному государственному чиновнику: «Он – власть, сумеет и себя, и меня защитить от назойливого парка и всяких росприроднадзоров».
После 1992 года законодательство новой России, по определению заместителя прокурора области, «приобретало новые черты».
– Мы же идём к счастливому капитализму, – иронизирует Андрей Александрович по этому поводу. – Это, наверное, правильно. Но в новых условиях собственники этих земель, колхозы-совхозы, потихонечку вымерли как пережиток социализма. А прибайкальские сельскохозяйственные земли в их целевом назначении перестали интересовать кого бы то ни было. Зато приобрели большую рекреационную ценность и цену. Уже в этом направлении они вызвали колоссальный интерес представителей туристического бизнеса и земельных спекулянтов.
Без законного межевания прибайкальские земли имеют какой-то «невнятный», спорный правовой статус. Они правдами и неправдами скупаются или берутся в долгосрочную аренду людьми, имеющими деньги. Кто-то приобретает земельный надел для организации частного туристического бизнеса. Кто-то – чтобы построить вблизи Байкала собственную виллу. Кто-то – чтобы через год-другой перепродать участок по новым, стремительно растущим ценам. Особую остроту, по словам Андрея Некрасова, проблема приобрела в последние 3-4 года. За это время органами прокуратуры направлено в суды не менее 70 исков и заявлений по поводу правонарушений в области оборота земель на территории Прибайкальского национального парка. Ситуацию осложняет «переходный период», определённый законодателем для того, чтобы дать возможность разобраться, кто именно за какие конкретно участки земли несёт юридическую ответственность, и провести межевание.
– Вот, ждём не дождёмся момента, когда начнётся более понятная, прозрачная жизнь, – говорит заместитель прокурора области. – В наших исках и заявлениях есть требования отмены незаконных решений администрации Ольхонского района и сноса незаконных строений. Мне понятно естественное желание муниципальной власти управлять этими землями, но оно должно реализовываться на совершенно понятных, прозрачных правовых документах. Важно, чтобы в них не было коррупционной составляющей, позволяющей чиновнику единолично решать, что вот Иванову я землю дам, потому что он мне понравился, а Петрову откажу. К сожалению, в настоящее время такое возможно.
Основным или, как определил А. Некрасов, первичным документом, регламентирующим правила использования особо ценных природных земель с учётом экологического, экономического и социального развития территории, должна была стать схема территориального планирования района. Правительство Иркутской области провело конкурс и в соответствии с заключённым государственным контрактом оплатило из областного бюджета разработку такой схемы для Ольхонского района специализированной организации – Федеральному государственному предприятию «Росземкадастрсъёмка». Всё правильно, всё по закону. Но потом...
Выполненную работу – готовую схему, определяющую будущее территорий, прилегающих к байкальскому проливу Малое море, – исполнитель сдал не заказчику, а... администрации Ольхонского района. Причём вопреки Градостроительному кодексу, без согласования с ПНП, без согласования с государственными природоохранными организациями, без определения на местности конкретных границ тех самых 110 тысяч га, вызывающих споры и скандалы. В ноябре прошлого года Ольхонский муниципальный «парламент» принял предложенный документ и утвердил его как руководство к действию: «Хочу – по территории национального парка проложу дорогу. Хочу – построю отель или кемпинг». Тысячи гектаров земель, включённых в состав парка без изъятия их из хозяйственной деятельности, по определению А. Некрасова, были распланированы этой схемой «под совсем другие цели», не связанные ни с сельским хозяйством, ни с сохранением природной среды.
– На наш взгляд, такое принятие схемы органом местного самоуправления совершенно незаконно, – считает заместитель прокурора. – Это повлекло серьёзные нарушения прав государства, прав особо охраняемой природной территории. Более того, законодательно утверждённая центральная экологическая зона участка всемирного природного наследия превосходит территорию национального парка, и вся она требует особого режима использования земель. Ольхонской прокуратурой было опротестовано решение районной Думы об утверждении схемы территориального планирования. Но мы не нашли понимания ни в администрации, ни в Думе Ольхонского района. И прокуратура обратилась в суд.
Андрей Некрасов – советник юстиции, заместитель прокурора области. Но это, как мне показалось, всё-таки во вторую очередь. А в первую он – «местное население» Прибайкалья. Наверное, поэтому его сухое «прокурорское» повествование о правовых проблемах национального парка нередко перебивают эмоции. Напрямую он этого не говорил, но из общего контекста и интонаций мне показалось, что Некрасов хоть и «знает умом», но «душой не понимает», почему (если судить по делам, а не по словам) у местных чиновников не вызывает личной гордости определение «национальный» по отношению к парку, созданному на их территории. Почему они остаются равнодушными к тому, что их место жительства признано участком даже не всероссийского, а всемирного (!) наследия. Почему они не стремятся сохранить естественную природную уникальность и привлекательность своей же малой родины и готовы кому угодно продать любой живописный уголок природы под неказистые, иногда уродливые и даже противозаконные постройки.
– Парк же создавали не просто так, не потому, что так кому-то захотелось, – говорит Андрей Некрасов. – Задача национального парка – определить, насколько уникален каждый конкретный участок земли, и сохранить его в близком к естественному состоянии. Цель национального парка – сохранение наших уникальных природных богатств.
Предназначение прокуратуры – надзор за соблюдением Конституции РФ и российского законодательства всеми участниками общественных отношений. С формальной точки зрения, она может быть сторонним наблюдателем, принимая меры реагирования в соответствии с поступающими сигналами. Похоже, что в первые годы после создания Прибайкальского парка так оно и было. Но в последние годы, по словам А. Некрасова, прокуратура Иркутской области, кроме пассивного надзора, активизировала работу по организации мероприятий, направленных на предупреждение возможных правонарушений в отношении Прибайкальского национального парка и участка всемирного природного наследия. Оборот земель оказался в центре внимания.
– Для выработки согласованных решений мы инициировали проведение ряда рабочих совещаний заинтересованных сторон, включая исполнительные и законодательные органы власти разного уровня – от муниципалитетов до правительства и Законодательного Собрания Иркутской области, бизнес-структуры, правоохранительные органы, представителей местного населения, – рассказывает Андрей Александрович. – Совещайтесь, ищите компромиссы, вырабатывайте согласованные решения в рамках действующих законов.
Он особо подчёркивает, что прокуратура, вопреки распускаемым слухам, ни в коей мере не покушается на права граждан и структур, имеющих частную или корпоративную собственность на особо охраняемой природной территории. Она требует только полного соблюдения российского законодательства и межевания земель, чёткого, бесспорного определения внешних границ парка и его функциональных экологических зон, чтобы руководство национального парка имело возможность в полной мере реализовывать свои законные полномочия по сохранению уникальной прибайкальской природы.
– Мы обязаны пресечь установившуюся порочную практику использования байкальской природной территории, – ставит сам себе задачу заместитель прокурора области. – Пресечь сейчас, чтобы не рубить потом по хвостам. Если кто-то желает зарабатывать здесь на развитии частного туристического или любого другого бизнеса, не противоречащего цели сохранения природных комплексов, – бога ради! Но не абы как, а в строгом соответствии с законом. С учётом экологических обязательств, которые накладывает на эти земли высокий статус национального парка и участка всемирного природного наследия.
Между тем в феврале нынешнего года Прибайкальскому национальному парку исполнилось 23 года, а проблема, родившаяся вместе с парком, по словам самого же Некрасова, продолжает набирать остроту. И утверждение Ольхонским «парламентом» схемы территориального развития района, ориентированной в том числе и на «совсем другие цели», не связанные с сохранением уникальной экосистемы, тому подтверждение. Поэтому спросил Андрея Александровича, не связано ли всё это, по его оценке, с коррупцией. Заместитель прокурора задумался и ответил не сразу.
– Нет у меня оснований утверждать, что в сегодняшней ситуации кто-то конкретный имеет личную заинтересованность, – не очень уверенно признался он после заметной паузы. – Нет доказанных фактов, нет фактуры, а впустую говорить о коррупционных вещах я не могу. Определённость, к которой мы стремимся, должна быть основана на законе. Тогда мы сможем спокойно работать на этой земле, развивая район и сохраняя природу. Мне кажется, это очевидная, всем понятная истина. Но с администрацией Ольхонского района мы пока понимания не нашли...
